浅析晚清两层地方的“官”制与“县”制 前言：对于晚清“预制化”阶段推行的“城镇乡”与“府厅州县”的“自治”，学者们普遍关注“以“治”弥补“治”之缺、“以“治”监察“治”的特征，而忽视了“治”与“治”这两个层面上的“治”与“治”的区别。 这一差异性的制度安排，使其在组织结构、功能等上都存在着差异，也使其与官方制度之间的联系也不尽相同。 因而，对于清代两省行政管理中的行政管理与行政管理方式，从文献与实际两个层面进行深入研究，有助于我们更好地理解清代两省行政管理体制与行政管理方式。 宣统年11月7日，民政事务局制定了“府厅州县”的“地方性自治法”。由《宪法》编纂馆核可上呈，并于12月27日由上谕准行。 府厅州县与城镇乡是“相辅而行”的，但是它们的自治状况又与城镇乡有着明显的区别。 因此，它们之间的行政与行政之间的联系也有着明显的区别，这与城镇乡有着明显的区别。 城镇乡是基层自治体，其特点是“以基层自治体补州之缺”，其自治体是一种独立的制度，而政府则是一种以监察为主的制度。 府厅州县是一种高一级的地方政府，它的位置在地方政府和地方政府的中间，同时具有地方政府和地方政府的双重属性，所以它的组织形式必然是一个地方政府和地方政府的结合体。 立宪编纂处对此作了说明：各地区之公共事业，虽有不同，但凡涉及到大多数人之利益，都必须由上层自行处理。 如有需要，低一级的自治机关无力负担，则须向高一级的自治机关负担；基层的自治权除了受到官方的监管之外，还必须受到上层的监管。 山东自治筹备署对府厅州县设立两级议事机构的原因，作出了三点说明：1、府厅州厅州县议事大会一年一次，不可频繁召开。 而当时因议事和其它纠纷和条陈案频繁出现，故须在议事大会以外设立顾问委员会，以弥补不足。 凡议事委员会决议之功能，须有提纲，但须详列程序及所有实施之办法。有关决议机构应增列详细，得由议事机构授权进行决议。 财务是议事会议的主要内容，但由于不能经常召开会议，所以可由顾问委员会负责审查财务状况。 议会一年一次，顾问委员会一年一次，顾问委员会却是一个月一次，足见顾问委员会虽为永久决议机构，却比顾问委员会更高一级。 《条例》规定的府厅州县的自治权，主要有两种：一种是涉及到所有的府厅州县，或者是城镇、乡政府无法承担的地方性的公共事业。 二是“根据法定或法令，对全国或地区的行政性或地方性的管理事项进行了授权。但也有其局限性，就是在当地的福利问题上，议事院只能条陈，“呈报朝廷审批”。 而对于接受政府委托的各种管理工作，更有利于将管理权力深入到地方自治体制中，反映出政府对地方自治体制的管理。 在监管上，府厅州县的自治，是由地方督抚所监管，隶属于民政机构，与地方政府相关的事项，也是隶属地方政府的。 此外，总督“在必要情况下，可谘询民政事务局，使其撤销所设的府厅州县级会议”。 笔者分析认为，从整体上讲，晚清地区的自治表现出“官治”和“自治”相统一的特征，但两个层级的自治性又各有侧重： 乡镇的自治性表现为“以自治性补官制”、“以本地人为本地人办事”等特征；而府厅州县的自治性，却是“官制”和“自治性”的结合。 其中，官制既是地方政府的直接参谋，又是地方政府对地方政府实施和监督的主体，表现出了“官制高于地方政府”、“行政管理”的特征。在此层面上，“议”和“联”的作用受到了限制。 参考文献： 《府厅州县地方自治章程释义》 《城镇乡地方自治章程》 《山东自治报》 黄东兰：《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》
